Une Loi Jamais Utilisée Qui Pourrait Être la Prochaine Arme Tarifaire de Trump
La prochaine phase de la guerre commerciale du président américain Donald Trump pourrait largement reposer sur une loi vieille de 50 ans, conçue à l'origine pour faciliter le commerce, non pour l'entraver. Après avoir subi deux revers judiciaires la semaine dernière remettant en question les tarifs les plus ambitieux de Trump, l'administration envisagerait d'utiliser une disposition méconnue de la Loi sur le commerce de 1974. Cette disposition, jamais invoquée auparavant, autoriserait la Maison Blanche à imposer des droits de douane allant jusqu'à 15% sur certains pays pendant cinq mois maximum, sans approbation préalable du Congrès.
Les revers judiciaires sont actuellement suspendus en attendant l'issue des procédures d'appel. Cependant, l'administration Trump aurait informé d'autres pays que les négociations doivent se poursuivre pour aboutir à des accords bilatéraux avec les États-Unis, car «le président entend maintenir ce programme tarifaire en s'appuyant sur d'autres bases juridiques solides si nécessaire». L'article 122 de la Loi sur le commerce de 1974 semble correspondre à cette description, et a été explicitement cité comme une voie potentiellement légale par le tribunal du commerce qui a annulé les tarifs plus ambitieux imposés par l'administration Trump en avril.
Cet article permet au président d'imposer des droits de douane limités et temporaires pour résoudre des problèmes de balance des paiements, ce qui rejoint les préoccupations de l'administration Trump concernant le déficit commercial des États-Unis avec de nombreux pays. Une autre disposition de cette loi de 1974, l'article 301, est également un favori de Trump et a déjà été utilisée pour imposer des tarifs généralisés sur la Chine en réponse à ses pratiques commerciales jugées discriminatoires.
Ironiquement, la loi de 1974, décrite par l'un de ses principaux architectes comme la «Magna Carta» de la législation commerciale américaine, visait à réduire les tensions entre le contrôle absolu du Congrès sur la politique commerciale et celui de la Maison Blanche sur la politique étrangère. Elle était destinée à aider les présidents à réduire les barrières commerciales dans le cadre d'une politique étrangère globale, non à ériger des murs protectionnistes.
«C'était une loi conçue pour favoriser le commerce, non pour le restreindre», a déclaré Alan Wolff, qui a rédigé une grande partie de la législation en 1973 et 1974 et travaille désormais pour le Peterson Institute for International Economics. Bien que cet article soit aujourd'hui au cœur de la prochaine manœuvre commerciale de Trump, «l'article 122 n'était pas controversé. Personne ne s'y est beaucoup intéressé.»
Compte tenu des limites des tarifs autorisés et du fait que le Congrès pourrait les annuler après quelques mois, Wolff estime que l'article 122, bien que légal, pourrait être l'option la moins attrayante pour une administration disposant d'autres outils délégués par le Congrès. «Je ne vois pas l'article 122 comme un choix judicieux pour Trump. Comparé aux autres options, c'est la moins avantageuse de son point de vue.»
Suite aux revers judiciaires, Trump s'est tourné vers une autre loi plus établie et plus défendable, annonçant un doublement des tarifs sur l'acier et l'aluminium importés en invoquant des motifs de sécurité nationale selon l'article 232 de la Loi sur l'expansion commerciale de 1962. Cette base légale, qui pourrait également permettre des tarifs sur les automobiles, le cuivre ou le bois, est plus facile à défendre en justice que l'invocation inédite des pouvoirs d'urgence de l'ère Carter, récemment contestée.
Les pays confrontés à l'ultimatum du 9 juillet pour les négociations commerciales avec les États-Unis ont peut-être cru à un répit après la décision judiciaire de la semaine dernière, jugeant que les tarifs du 2 avril («Liberation Day») constituaient un usage excessif et inapproprié de la Loi sur les pouvoirs économiques d'urgence. (Ils auraient depuis été invités à soumettre leurs meilleures offres commerciales cette semaine s'ils veulent un accord.)
Mais le tribunal du commerce américain a essentiellement déclaré que si l'administration s'inquiète des déficits commerciaux – base de sa déclaration d'«urgence nationale» –, elle dispose d'un outil plus adapté. «Les déficits commerciaux sont l'un des principaux déséquilibres de la balance des paiements et peuvent être directement impactés par des mécanismes comme les quotas d'importation et les tarifs, autorisés par l'article 122», a statué le tribunal.
Même si l'administration Trump n'utilise l'article 122 que pour imposer des tarifs temporaires et maintenir la pression pendant les négociations bilatérales – le secrétaire au commerce Howard Lutnick ayant récemment exhorté les pays à accélérer leurs propositions –, cela pourrait lui laisser le temps de préparer des mesures plus durables sous l'autorité éprouvée de l'article 301.
L'usage même de l'article 301 sous Trump a été novateur dans son ampleur, notamment avec les tarifs massifs sur presque tous les échanges avec la Chine. Initialement, cette disposition visait à rassurer le Congrès en offrant au président un moyen de protéger des industries critiques, généralement défendues par les élus concernés.
«Si vous aviez dit au Congrès que l'article 301 serait utilisé contre un pays de manière aussi large, ils auraient été surpris, car il était conçu pour dire: 'Si vous n'acceptez pas notre bœuf ou nos semi-conducteurs, voici une taxe proportionnelle'», explique Wolff.
Quoi qu'il en soit, après 90 ans de délégation progressive des pouvoirs commerciaux à la Maison Blanche, l'administration Trump ne compte laisser aucun de ses outils inutilisés, même ceux jamais invoqués auparavant. Le doublement soudain des tarifs sur l'acier et l'aluminium en s'appuyant sur une loi vieille de plusieurs décennies n'est peut-être que le premier coup.
«Ce président aime beaucoup les tarifs. Il saisira le moindre prétexte pour frapper une mouche ou un segment de l'économie, chez nous ou ailleurs», conclut Wolff.
